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Transcription : Mener des projets au sein du gouvernement du Canada, épisode 5 : Définir les résultats attendus du projet en tant que propriétaire fonctionnel avec Larry Murray
André Fillion Bonjour à tous, je m'appelle André Fillion. Aujourd'hui, nous discuterons avec notre invité, M. Larry Murray, de certaines des responsabilités essentielles des propriétaires fonctionnels. Nous parlerons plus particulièrement de l'établissement des résultats opérationnels souhaités dans les premières étapes d'un projet. C'est une tâche qui oblige les propriétaires fonctionnels à commencer un projet en songeant à sa fin, tout en se concentrant sur ce qui est nécessaire pour que le projet soit couronné de succès. Cela mène à de nombreuses discussions sur les moyens d'y parvenir : les solutions, les capacités, les systèmes, les activités. Cela semble logique et simple, mais détrompez-vous. La plupart d'entre nous avons entendu parler de projets qui ont commencé avec une solution précise et la livraison de la solution ou des systèmes, mais pas nécessairement de projets ayant comme objectif les résultats opérationnels souhaités ou des critères de succès. Cela peut malheureusement créer une vision étriquée, limiter les occasions d'innovation, limiter les options d'approvisionnement, retarder les approbations et, malheureusement, entraîner certains problèmes. Nous allons aborder tout cela avec notre invité, M. Larry Murray. Larry est président de la Commission indépendante d'examen des acquisitions de la Défense au ministère de la Défense nationale. Il a agi à titre de sous-ministre de Pêches et Océans et de Vice-Chef d'état-major de la défense, et il assume maintenant de nombreuses tâches à titre de grand président honoraire de la Légion royale canadienne. Il est membre de l'Ordre du Canada. Nous sommes très privilégiés de le recevoir aujourd'hui. Bienvenue, Larry. Comment allez-vous?
Larry Murray Je vais bien. Comment allez-vous? Vous avez l'air bien.
André Fillion Merci beaucoup. Merci d'être avec nous. Nous savons que vous êtes très occupé par votre travail à la Commission indépendante d'examen des acquisitions de la Défense. Pouvez-vous nous en dire un peu plus? Pourquoi a-t-on créé la Commission et quel est son mandat depuis 2015?
Larry Murray Bien sûr. Je pense que la plupart des gens se souviennent de la controverse entourant l'acquisition de F-35 en 2013, 2014. Il y avait d'autres défis moins visibles dans le système à ce moment-là, ce qui a amené les différents ministères à se réunir pour formuler ce qu'on appelle la Stratégie d'approvisionnement en matière de défense. Un des éléments de celle-ci était la création d'un organisme d'examen tiers et indépendant capable de vérifier les exigences opérationnelles des grands projets, entre autres, en matière de défense nationale, et d'essayer de rendre ces exigences plus claires et plus crédibles. Cela a conduit à la création de la Commission indépendante d'examen des acquisitions de la Défense qui, avec le recul, aurait probablement dû être nommée la Commission indépendante d'examen des exigences de la Défense, car elle se concentre entièrement sur les premières phases d'un projet et essaie d'obtenir des exigences claires, crédibles et compréhensibles par les ministres et les fonctionnaires de tous les ministères concernés.
André Fillion Je pense qu'il est juste de dire que la Commission indépendante d'examen a imposé une approche structurée pour établir les exigences ou les résultats des projets. Au début, il y avait des craintes que ce long processus soit encore plus lent. Quels commentaires avez-vous recueillis jusqu'à présent? Est-ce que cela vaut la peine, en matière de temps, de consulter la Commission, de demander un examen, et dans certains cas, d'apporter des modifications aux exigences et aux résultats que les projets doivent produire?
Larry Murray Je pense que les commentaires sont très positifs. Nous faisons tout notre possible pour éviter les répercussions sur la planification. Nous nous appuyons sur les documents qui sont en cours de production ou qui existent en lien avec le projet ou la menace ou tout autre élément d'une exigence particulière. Toute la planification est effectuée par les autorités du ministère de la Défense nationale. Nous examinons les projets au moins deux fois. Une première fois après qu'ils ont été officiellement désignés comme étant des projets. Dans cette mobilisation initiale, nous nous concentrons sur les premières phases et les assises en matière de politiques, en veillant à ce que l'écart de capacités, ou le besoin, soit bien compris. En ce qui a trait aux exigences obligatoires de haut niveau, nous regardons d'abord des facteurs comme l'analyse des options et les approches d'approvisionnement. Mais lors d'un premier examen, l'accent est mis sur le contexte stratégique de base, la rectification de l'écart de capacités et les exigences. Nous revoyons ensuite le projet après la phase d'analyse des options, normalement un à deux ans plus tard et après l'approbation du projet par les autorités du Ministère, avant de le remettre au ministre ou au Conseil du Trésor en vue d'obtenir l'approbation de passer à la définition. En d'autres termes, juste avant que le gouvernement commence à dépenser beaucoup d'argent pour ces projets qui, dans notre cas, sont évalués à au moins 100 millions de dollars. Lors de cette deuxième mobilisation, nous nous concentrons principalement sur l'analyse des options, l'option choisie, ce qu'on appelle l'énoncé préliminaire des besoins opérationnels. À cet égard, nous essayons d'assurer la traçabilité entre l'énoncé préliminaire des besoins opérationnels dans le cadre de l'option choisie et des exigences obligatoires de haut niveau. Nous tentons donc de déterminer si ce qui est soumis aux ministres aux fins de décision présente une ressemblance avec les exigences obligatoires de haut niveau qui ont été définies au départ. Chacune de ces étapes prend environ trois heures, mais les propriétaires et les exécutants effectuent un travail considérable. Le travail de la Commission consiste à examiner tous les documents pour chacune des mobilisations. Nous avons une petite équipe qui rédige pour nous une note d'analyse. Nous nous réunissons et nous nous assurons d'avoir une vision commune avant la mobilisation. Je dirais également que la composition de la Commission est réellement importante. Il s'agit de cinq nominations par le gouverneur en conseil et nous nous en tenons au modèle initialement créé : deux personnes ayant une expérience importante dans le secteur public, dont l'une a une expérience militaire, deux personnes occupant des postes de cadres supérieurs dans le secteur privé et une personne issue du monde universitaire. Nos questions sont simples. C'est ça, le message clé. J'étais un peu septique quand on m'a demandé de présider la Commission, je me demandais si cela changerait les choses mais c'est ce qui est arrivé. Je crois que ce regroupement de cinq personnes, dont aucune n'est experte, y est pour quelque chose. Nous nous posons des questions très simples envoyées au préalable à toutes les personnes présentes. Il s'agit donc de s'assurer que les bonnes questions soient posées sur ces grands projets complexes. Après sept ans en poste, et après avoir examiné 80 projets, je peux dire que j'aurais aimé avoir accès à ce genre de ressources à diverses autres étapes de ma vie.
André Fillion Il est vrai que nous nous retrouvons souvent dans des positions où nous n'avons pas beaucoup d'expérience dans le domaine en question, pourtant nous avons des responsabilités. La confiance est de mise, car les questions simples peuvent grandement aider à déterminer si les bases d'un projet sont solides. À titre de président de la Commission, rôle que vous occupez depuis plusieurs années, pouvez-vous nous faire part de vos réflexions sur ce que vous considérez comme les caractéristiques d'exigences obligatoires de haut niveau bien définies, ou sur ce que nous appellerions les résultats opérationnels des projets?
Larry Murray Je vous définirai tout d'abord la fonction du ministère de la Défense nationale, puis je vous donnerai mon point de vue. Nous avions des exigences obligatoires, mais les exigences obligatoires de haut niveau, aussi appelées les EOHN, ont été établies en 2015, en même temps que la création de la Commission, parce qu'il a été déterminé que les activités principales de la Commission étaient les exigences, et les EOHN nécessitaient des directives. Ainsi, des directives ont été mises en place. En fait, si la création de la Commission avait été une perte de temps, l'établissement d'exigences obligatoires de haut niveau aurait justifié la création de celle-ci. Selon ces directives, les EOHN sont des énoncés fondamentaux des capacités précises requises par les Forces armées canadiennes pour atteindre les objectifs de défense du gouvernement, et elles établissent ainsi les objectifs fondamentaux d'un projet. Elles servent également d'accord contraignant de haut niveau entre les autorités d'approbation internes qui sont, en règle générale, le Comité des capacités de la Défense, qui est un organe présidé par le Vice-chef d'état-major de la Défense et l'équipe de projet concernant les capacités à fournir. En matière de caractéristiques, pour répondre à votre question initiale, je pense que les EOHN sont bonnes si elles sont claires. Elles doivent comprendre les éléments essentiels du projet, ceux sans quoi le projet ne peut pas vraiment progresser avec succès. Les bonnes EOHN sont complètes et axées sur les résultats. Elles procurent également un sentiment d'exhaustivité. Très honnêtement, peut-être voudrez-vous en reparler, mais pour des éléments comme les camions, les avions et les bateaux, l'un des plus grands défis, même avec un bon ensemble d'EOHN, est de déterminer combien il est nécessaire d'en avoir. Il faut donc bien y réfléchir. Ce dernier facteur est mesurable d'un point de vue de réussite ou d'échec dans le cas du Ministère, si bien que ce facteur a suffisamment de spécificités pour pouvoir être utilisé correctement dans le choix des options.
André Fillion Il faudrait peut-être parler de la spécificité davantage. Par exemple, en ce qui a trait aux véhicules, le résultat souhaité est de déplacer du matériel du point A au point B. Quel est le moment approprié pour préciser qu'il faut des camions, plutôt que de simplement indiquer qu'il faut déplacer de l'équipement? Il faut voir ce que nous pouvons accomplir et quelle innovation peut y être associée. Ce n'est pas une science exacte. Il faut faire preuve de beaucoup de discernement. Que pensez-vous de l'équilibre entre la spécificité et le maintien à des résultats de très haut niveau pour un projet?
Larry Murray Il s'agit probablement de la partie la plus difficile de l'établissement des EOHN, car si vous êtes trop précis, vous vous dirigez finalement vers un fournisseur unique furtivement ou vous limitez les options de l'industrie. D'un autre côté, s'il n'y a pas de spécificité, ce qui est le plus grand défi que nous observons, les EOHN ont vraiment une valeur limitée, voire nulle. Autrement dit, vous ne savez pas si vous achetez une grange, un aérodrome ou un navire. C'est un problème. Il y a une réelle inquiétude de la part des propriétaires fonctionnels d'être trop précis. Je pense que les EOHN seront toujours un travail en cours. C'est vraiment l'une des parties les plus difficiles de l'équation. Je dirais également que lorsque les sous-ministres adjoints s'impliquent au début d'un projet, c'est un moment où il est vraiment essentiel d'avoir une vision stratégique rigoureuse. Les EOHN ne sont pas des exigences qui sont saisies, ou ce ne sont généralement pas des exigences dont le niveau de détail correspond à celui des énoncés techniques des exigences. Il s'agit d'un ensemble sur le plan stratégique qui définit ce que vous essayez d'obtenir. Je pense qu'elles sont à ce point détaillées pour relever de la compétence du sous-ministre adjoint dans le cas d'un projet de 100 millions de dollars ou d'un milliard de dollars. Cela fait partie de la première phase. Si vous avez bien compris, si l'écart de capacités a été bien défini, vous obtenez des EOHN qui vous permettent de faire une bonne analyse des options et d'aboutir à une bonne solution. La définition et la mise en œuvre seront beaucoup plus faciles. Si vous n'établissez pas de bonnes EOHN, cela peut être vraiment problématique.
André Fillion Comme je l'ai dit dans mes commentaires d'ouverture, si vous ne faites pas attention, vous finissez par exclure toute innovation, vous limitez même les options d'approvisionnement. Si vous respectez des standards élevés, vous pouvez encourager l'innovation et la concurrence. Je dirais que c'est un peu comme une boucle de rétroaction associée à l'analyse des options. Que peut-on accomplir? Que peut offrir le marché? Quelles sont les options? Peut-être voyez-vous une boucle de rétroaction vers les EOHN, les résultats?
Larry Murray Absolument. En fait, nous avons réalisé plusieurs études sur les EOHN en raison de certaines de ces difficultés et nous sommes sur le point de transmettre, au sein du Ministère, des directives supplémentaires pour la Commission. Une partie de cette démarche est la boucle de rétroaction relative au respect des EOHN et la crédibilité de l'approche. L'autre facteur que nous constatons et qui a trait à ce dont nous parlions plus tôt, c'est que les EOHN ne sont pas coulées dans le béton. Elles ont été élaborées par des êtres humains. En procédant à l'analyse des options, il est tout à fait possible de découvrir, ce qui n'est pas rare dans les projets militaires, que la capacité censée exister dans l'industrie n'existe pas ou n'existera pas pendant cinq ans. On dépend entièrement sur le développement. Il faut donc recommencer et mettre en place des EOHN crédibles. Pour les projets en TI, quand nous commençons à parler d'approvisionnement agile, je sais qu'au sein du Ministère, le sous-ministre adjoint chargé du matériel essaie de proposer ce qu'on appelle le maintien des capacités en continu tout au long de la vie d'un projet. Les protections qu'il espère avoir sont des EOHN afin d'avoir la flexibilité requise pour obtenir un produit qui demeure actuel et efficient. Nous devons utiliser ces divers processus pour faire des achats intelligents et pouvoir maintenir ceux-ci à un niveau opérationnel crédible, ce qui signifie que les EOHN vont devoir être flexibles et revues tout au long de la vie de projet, probablement.
André Fillion C'est un très bon point. En fait, le Secrétariat du Conseil du Trésor a embauché un tiers indépendant, Goss Gilroy Incorporated, pour mener une étude sur la gestion de l'Initiative de transformation de l'administration de la paye, ou Phénix. Il a été déterminé que les résultats ont été définis, mais pas nécessairement surveillés et gérés. L'une des leçons consignées dans ce rapport public est que les projets doivent permettre de créer et de mettre pleinement en œuvre des résultats explicites de gestion tout au long de l'Initiative de transformation de l'administration de la paye, du début du projet à tout ce qui se passe après la mise en service. Je pense que c'est parfaitement approprié et qu'il s'agit de la bonne façon de faire. Il ne faut pas traiter chaque élément séparément et les oublier. Tout élément doit être géré. Il y a un lien à faire avec des leçons apprises à la dure dans le cadre de certains projets. Pensons aux leçons apprises, aux nombreuses relations avec les propriétaires fonctionnels, aux nombreux projets, en particulier dans les premiers jours de la Commission. Selon votre expérience, avez-vous des conseils sur la façon dont les sous-ministres adjoints peuvent aider l'équipe à répondre aux exigences et aux résultats en matière de qualité?
Larry Murray Je pense qu'il faut rester concentrés sur l'écart de capacités et les exigences liées aux capacités. Au fur et à mesure de l'analyse des options, il faut s'assurer du bon déroulement et vous n'avez pas besoin d'être un expert technique pour avoir une bonne idée de ce qui est réaliste. Est-ce réaliste? Tentons-nous de formuler une exigence en matière de capacité qui est valable et sensée? Est-ce que nous nous assurons que l'analyse des options se transforme en une exigence en matière de capacité plutôt qu'en une approche d'approvisionnement? Autrement dit, lorsque la Commission a été créée, nous avons constaté dans l'analyse des options qu'il y avait de nombreux bons travaux en cours. Mais lorsque nous avons effectué l'analyse des options, il s'agissait d'acheter, de vendre ou de louer. L'analyse était orientée vers l'approche d'approvisionnement, et c'était normal. Mais lorsque vous essayez de déterminer quelle est la capacité appropriée, celle qui correspondra aux EOHN qui combleront l'écart de capacités, les options doivent se baser sur la capacité et le coût, bien que ce soit difficile à déterminer lors de l'analyse des options au début du projet. Mais les gens doivent essayer de s'assurer que le coût est aussi précis que possible. Cela s'améliore à mesure que vous trouvez l'option idéale grâce à l'analyse des options. Lorsque vous sélectionnez une option, il faudrait avoir une certitude raisonnable que le coût est crédible. Sinon, vous passez en revue tous ces éléments et vous constatez que vous avez une option, mais que vous avez 50 % du financement nécessaire. Encore une fois, il faut utiliser une approche basée sur les capacités plutôt qu'une approche d'achat, de vente et de location. Au sein du Ministère, nous avons commencé à mettre sur pied ce que l'on appelle l'échelle des capacités, parce que du point de vue de la Commission, c'est vraiment difficile de réaliser un projet avec deux tiers du financement. Comment déterminez-vous quelle est la partie la plus importante de la capacité ou quelles sont les exigences en matière de capacités les plus essentielles? L'échelle des capacités a commencé à faire partie intégrante des grands projets. Cela s'avère particulièrement utile pour les décideurs qui doivent prendre des décisions vraiment importantes avant de dépenser des centaines de millions de dollars. L'approche «nbsp;achat, vente ou locationnbsp;» ne donne pas cette possibilité. Mais si vous avez une échelle des capacités observable qui place les capacités sur un axe et le financement sur un autre axe, il est possible, en tant que décideur, d'avoir une bonne idée de ce qu'on obtient. Cela vaut-il la peine d'insister dans ce contexte? Avez-vous vraiment besoin de revenir en arrière et de vous assurer d'obtenir le financement nécessaire, car toute la capacité est très importante? Ou est-ce que les deux tiers vous donnent une capacité importante qui est bien meilleure que ce que vous avez et vous permettra de faire le travail?
André Fillion Au final, c'est ce qui aide les décideurs.
Larry Murray Exactement.
André Fillion Il s'agit donc de trouver un équilibre entre la vitesse de l'adoption d'une option privilégiée et les renseignements remis aux décideurs pour qu'ils comprennent vraiment et contrôlent pleinement ce qu'ils décident.
Larry Murray À mon avis, cela permet de s'assurer que les décideurs ont les outils pour prendre une bonne décision. En tant que propriétaire fonctionnel, vous avez un scénario particulier en tête. Vous avez de bien meilleures chances d'obtenir la meilleure décision possible si vous avez donné aux décideurs les moyens de prendre une bonne décision.
André Fillion Un mot de la fin? Vous avez collaboré avec de nombreux propriétaires fonctionnels. Parfois, cela peut paraître intimidant, mais vous y êtes arrivé. Avez-vous des conseils à nous donner?
Larry Murray Je pense que si vous participez à de grands projets, par exemple, un projet de 100 millions ou de 3 milliards de dollars, ou un projet qui est très important pour le Ministère ou pour votre équipe au sein du Ministère, vous devez vous impliquer. Vous devez être aux premières lignes. Vous apporterez une perspective stratégique que les gens expérimentés ou non n'auront pas parce qu'ils ne connaissent pas nécessairement le contexte stratégique. C'est une évidence. Au cours de ma carrière au sein du gouvernement et à l'extérieur de la fonction publique, je ne sais plus combien de temps j'ai passé à tenter de résoudre un énorme problème sans prendre le temps d'en comprendre l'enjeu. Je ne sais plus combien de fois j'ai participé à un projet, et que nous ne trouvions pas la solution pendant trois mois, puis, quelqu'un avait un éclair de génie et disait «nbsp;voici l'enjeu ». Dans ce genre de situations, vous devez vraiment avoir quelques esprits stratégiques en place qui voient raisonnablement au-delà des arbres qui cachent la forêt pour déterminer quel est le besoin réel et reconnaître que le budget est serré. Quel est le besoin réel qui est abordable et qui nous permet quand même de faire le travail ou de nous occuper des gens, ou d'accomplir n'importe quel projet avec l'équipement particulier ou la capacité que nous essayons d'acquérir?
André Fillion Merci pour ces conseils utiles, Larry. Je vous remercie de nous avoir fait part de vos réflexions aujourd'hui. Il ne fait aucun doute que l'établissement des résultats opérationnels souhaités et la mise en œuvre de pratiques de gestion des résultats sont essentiels à la base de notre projet. Ce sont d'excellents fondements. Pour ceux qui ont des responsabilités dans ce domaine, nous vous rappelons que le Secrétariat du Conseil du Trésor propose un guide et des outils de gestion des résultats. Je pense qu'il s'agit de très bons documents, qui peuvent être très utiles dans les premières étapes d'un projet. Encore une fois, merci, Larry, d'avoir accepté notre invitation.
Larry Murray Ce fut un plaisir. Merci pour l'invitation.
